Создание единой автоматизированной государственной системы отчета о состоянии преступности (к постановке проблемы)

Оценка результативности деятельности правоохранительных органов — один из важнейших элементов построения эффективной борьбы с преступностью. Представляется, что в этом вопросе значение возможностей, которые дают информационно-правовые системы, далеко не в полной мере используется. Цифры, которые говорят о раскрываемости преступлений, вроде бы выглядят весомо, однако поток жалоб на низкое качество работы правоохранительных органов из года в год возрастает. Получается парадоксальная ситуация: нагрузка на инспектора уголовного розыска и следователя возрастает, раскрываемость в среднем остается на высоком уровне, а криминологическая ситуация ухудшается.

Между тем именно на количественных показателях основывается руководитель, оценивая качество работы подчиненных. Таким образом, наблюдается известный разрыв между реальной обстановкой и ее количественным выражением, а если говорить точнее — искажением. В отчетах указывается процент раскрываемости квартирных краж, а реальные потерпевшие не могут добиться от следователей хоть какой-нибудь информации о ходе расследования преступления против них. Более того, нередки случаи, когда оперативные работники милиции цинично предлагают заплатить им потерпевшим, чтобы они всерьез взялись за раскрытие дела! И это говорят люди, зарплата которых складывается из платежей налогоплательщиков, т.е. тех лиц, которые пришли к ним за помощью.

К.С. Скоромников справедливо утверждал, что целое поколение милицейских работников развращено ведомственной статистикой приукрашивания действительности. «Процентомания и показуха дошли до того, что убийства регистрируются как телесные повреждения, повлекшие смерть, либо при обнаружении частей расчлененного тела погибшего вообще не возбуждаются уголовные дела об убийстве или их возбуждение переносится на более поздний отчетный срок»¹.

Осмелюсь предположить, что одна из причин сложившегося положения дел в борьбе с преступностью в громоздкой и оторванной от реальной действительности системе отчетов о состоянии преступности.

Еще Марк Твен говорил, что есть наглая ложь, а есть статистика. Словом «статистика» в середине XVIII века стали называть фактические сведения о государствах. Это символично, потому что данные о преступности — это сведения политические.

А. Кетле в книге «О человеке и развитии его способностей, или Опыт социальной физики» утверждал: «Во всем, что касается преступлений, одни и те же числа воспроизводятся с поразительным и не подлежащим сомнению постоянством… Это постоянство, с которым одни и те же преступления из года в год совершаются в том же самом порядке и влекут за собой в одинаковых размерах одни и те же наказания, есть один из излюбленнейших фактов, какие сообщает нам статистика уголовных судов… Печальное положение человеческого существования! Мы наперед можем вычислить, сколько индивидуумов обагрит свои руки в крови себе подобных, сколько будет подделывателей, сколько отравителей, почти так же, как можно вычислить количество рождений и смертей, которые должны иметь место

Следует сказать, что с самого начала своего существования система учета преступлений в России выглядела чрезвычайно громоздкой и бюрократической. Первый отчет о деятельности судов был составлен в 1806 году и содержал сведения за 1804 год.

Проблемой статистического учета преступлений занимался известный отечественный правовед С.С. Остроумов. В последнее время плодотворно рассматриваемыми вопросами занимается В.В. Лунев.

Проблемы сбора и анализа статистических данных о преступности возникают уже на стадии существующих документов об учете преступлений. Как справедливо утверждает В.В. Лунев, единый учет заключается в первичном учете и регистрации выявленных преступлений, лиц, их совершивших, и уголовных дел. Правила единого учета распространяются на правоохранительные органы, имеющие право на возбуждение и расследование уголовных дел (прокуратура, органы внутренних дел, таможенной службы и т.д. Первичный учет осуществляется путем заполнения документов первичного учета (статистических карточек):

— на выявленное преступление (Ф.1)

— о результатах расследования преступления (Ф.1.1)

— на преступление, по которому лицо, его совершившее, установлено (Ф.2)

— на лицо, совершившее преступление (Ф.2)

— о движении уголовного дела (Ф.3)

— о результатах возмещения материального ущерба и изъятии предметов преступной деятельности (Ф.4)

— о результатах рассмотрения дела в суде (Ф.6).

Учет преступлений, как говорит В.В. Лунев, имеет много особенностей.

1. Деяние учитывается как одно преступление, если совершено несколькими лицами в соучастии или организованной группой, если состоит из одного действия, но вред причинен многим потерпевшим, если одним действием совершены два преступления (идеальная совокупность).

2. Статистическая карточка на выявленное преступление и карточка о результатах расследования содержат в общей сложности более 300 социальных, криминологических, уголовно-правовых, уголовно-процессуальных, криминалистических и других юридически значимых показателей, которые необходимо заполнить. В большинстве случаев такие особенно факультативные признаки (условно) заполняются по наитию, без серьезной аналитической проработки. Причины этого кроются, как мне представляется, в следующем: 1) нет времени этим заниматься; 2) часто некому.

3. В статистических карточках используются 10 вспомогательных справочников, каждый из которых имеет десятки дополнительных признаков, которые надо найти и обработать: классификаторы отраслей хозяйства (286 признаков), место совершения преступления (105 признаков и т.д.)

Кроме того, имеются многочисленные коды, которые каждый раз надо не ошибиться и правильно указать. Товары продовольственные — 1000, товары гуманитарного назначения — 0300 и т.д.

Общее число сведений о выявленном и раскрытом преступлении, по подсчетам В.В. Лунева, составляет около 1500 признаков. Очевидно, что единый учет уголовных преступлений несовершенен: 1) тяжеловесен; 2) усложнен; 3) запутан; 4) излишне детализирован.

Что делают в таких случаях лица, ответственные за заполнение статистических данных? Они заполняют их так, как это делалось раньше, либо как это делали до них. Худший вариант (так часто происходит на практике), когда они начинают следовать инструкции и проводят какие-либо, как им кажется, усовершенствования в системе заполнения. Проблема же заключается в том, что эту систему невозможно усовершенствовать. Ее надо модернизировать. Для этого следует использовать возможности информационного права.

Это тем более актуально, что, например, с 1996 года было издано 18 указаний, приказов, инструктивных писем о ведении документов первичного учета преступлений и лиц, их совершивших. Получается, что в среднем в год издавалось 2 руководящих документа, касающихся правил ведения статистической отчетности. Спрашивается, когда работникам правоохранительных органов все осваивать?

Отдельно следует сказать о правилах ведения отчетности. Так, в инструкции по статистической отчетности о следственной работе по форме 1Е, утвержденной постановлением Госкомстата Российской Федерации от 26 марта 1997 г. № 20 в п.116 сказано: «В целях повышения достоверности, упрощения учета переходящих остатков, соблюдения логических равенств раздела 8 основой формирования показателей в указанной таблице является принцип учета задержанных на момент принятия процессуального решения об их аресте или освобождении.

Например, лицо задержано 30 июня, освобождено 2 июля. В отчете за первое полугодие оно не включается, а учитывается во втором полугодии. Соответственно решается вопрос о задержанных в последних числах декабря». Пункт 117 — «В разделе 8 во всех графах число задержанных (строка1) должно быть равно сумме арестованных (строка 3) и освобожденных (строка 5). Аналогичное равенство должно соблюдаться и в отношении задержанных несовершеннолетних (данные строки 2 равны сумме показателей строк 4 и 6)».

Уверен, что к этой инструкции должна быть приложена другая инструкция, как разобраться в рассматриваемых положениях.

Рекомендации по вопросам отнесения преступлений, совершаемых в общественных местах также чрезвычайно запутанны. Например, не учитываются как совершенные в общественных местах, в том числе на улицах преступления, совершенные в местах общественного пользования, но в момент противоправного деяния, не выполнявших никаких общественных функций: закрытые и нефункционирующие общежития, гостиницы, санатории, дома отдыха, профилактории и другие, не работающие в определенные периоды времени; места отдыха граждан; рестораны, кафе и т.п. Перечень сложностей по составлению судебной отчетности можно продолжить до бесконечности.

Кроме того, происходит наслоение статистических данных. Так, в органах внутренних дел учитывается более 80% зарегистрированных преступлений, а также сведения о преступлениях, первоначально учтенных в прокуратуре, таможенной службе и других ведомствах. Причем помимо собственно криминального учета существует учет, освещаемый различные стороны оперативной и служебной деятельности. И все это надо заполнять в жестко отведенные сроки.

Статистическими данными можно манипулировать. Можно показать, например, что криминологическая ситуация ухудшается, а можно, наоборот, доказать, что ситуация в области борьбы с преступностью имеет тенденцию к улучшению. Забавно, но и в том, и в другом случае все будет совершенно правильно и основано на статистических данных. Рискну предположить, что манипулирование статистическими данными началось сразу после использования статистики для учета совершенных преступлений.

Таким образом, как и в XIX веке, вместо того чтобы бороться с преступностью, правоохранительные органы заняты борьбой с показателями. Неважно, как работает то или иное подразделение, а важно, какие показатели за отчетный период будут представлены. Не хватает лиц задержанных — надо поймать наркомана. Не секрет, что для этих целей у оперативников всегда есть на примете точки, которые они знают и могут накрыть в любой момент, но не делают этого, поскольку «берегут» наркомана на «черный день», когда от них руководство срочно потребует дать показатели по раскрываемости.

Улучшение статистических показателей чаще всего достигается простым способом — отказом в возбуждении уголовного дела. Общее количество заявлений и материалов о преступлениях, по которым в возбуждении уголовного дела отказывается, составляет в среднем 50-60% от числа возбужденных дел. В отдельных регионах количество отказных материалов достигает 120-160% от числа зарегистрированных преступлений. А на периферии, где контроль за органами МВД по разным причинам затруднен, число отказных материалов в 1,4 раза превышает число зарегистрированных преступлений!²

Существует еще одна опасность, опасность магии больших чисел. Некоторые ученые пытаются апеллировать установленными статистическими закономерностями и доказывают наличие единых закономерностей для различных общественно-экономических формаций, что в принципе неверно и даже вредно, поскольку эти идеи не ориентируют правоохранительные структуры и другие заинтересованные ведомства на целенаправленную борьбу с преступностью.

Самое печальное, что при использовании существующей системы статистической отчетности не учитываются многочисленные, но важные факторы: игнорируется натуральный объем проделанной работы; интенсивность — объем работы, приходящийся на одного работника. Между тем именно эти показатели, при приблизительном равенстве раскрываемости и структуры преступности, могут для разных регионов страны иметь многократные различия.

Статистика самым тесным образом связана с системой оценки деятельности работы правоохранительных органов. О.А. Вагин, Б.Я. Гавилов, К.К. Горяинов, Л.В. Кондратюк правильно сказали, что правоохранительные органы должны иметь более четкое представление о своей работе. Необходимо создать такие механизмы, которые позволили бы общественности получать информацию об их функциях, а также наладить обратную связь с обществом. Представляется, что необходимости в сборе детализированных и мелких данных нет.

Все специалисты, в том числе и практики, говорят о том, что данные о раскрываемости липовые. И, тем не менее, мы продолжаем на них ссылаться. Следовательно, проблема заключается не столько в субъективности, а в субъективном восприятии полученных данных со стороны того или иного начальника.

Как мне представляется, в рассматриваемых вопросах важны два принципиальных положения: необходимо осуществить непосредственное участие граждан в обеспечении их прав и безопасности существования; необходимо найти путь обеспечения достоверности опросов населения. С этой точки зрения участие представителей средств массовой информации в работе специалистов по анализу состояния преступности выглядит сомнительным. В свое время мне приходилось непосредственно сталкиваться с работой журналистов, ведущих так называемые криминальные разделы. Я убедился, что объективная оценка ситуации их не интересует, нужны сенсации, скандалы и больше ничего.

Один из основателей науки о судебной статистике С.С. Остроумов 24 сентября 1973 года на заседании Методического совета Прокуратуры СССР сделал доклад, основные положения которого сводились к следующему. С его точки зрения, в то далекое время следовало срочно сделать: 1) организовать централизованный учет деятельности комиссий по делам несовершеннолетних; 2) максимально внедрить ЭВМ, создать единый информационно-вычислительный центр; 3) решить проблему единого учета преступлений.

На втором положении хотелось бы остановиться подробнее. Представляется, что мы должны подготовить техническое задание для разработки, апробирования и внедрения автоматизированной системы учета преступлений. Суть такой программы должна сводиться к тому, что никто из рядовых сотрудников правоохранительных органов не сможет произвольно вмешаться в саму систему. Его задача — только давать сухие цифры. Причем, незаполненные отдельные графы такой системы не будут давать возможности продолжать работу по заполнению всей отчетности. Подобные системы отчетов известны и успешно функционируют в различных сферах деятельности (бухгалтерия, отчеты некоторых министерств и агентств и т.п.). Преимущества внедрения такого рода программ состоят прежде всего в том, что структура отчета значительно упростится. Уверен, что во время разработки программы значительная часть ныне собираемых данных окажется ненужной. Также возрастет мобильность сбора информации и ее передачи «наверх». Существующие современные коммуникативные способы передачи информации, как известно, позволяют это делать не выходя из кабинета. Следовательно, любой руководитель ежесекундно будет владеть данными о том, что делается в области борьбы с преступностью на закрепленной за ним территории. Новая система сбора данных о преступности позволит более эффективно бороться с проявлениями «приписок». Думаю, что одно и то же раскрытое преступление будет невозможно давать в разных отчетах, поскольку по передаваемым параметрам сразу станет ясно, о чем идет речь. Более того, наверное в самой программе можно заложить механизм, когда повторяющиеся цифры автоматически будут выбрасываться из системы.

Разумеется, я отдаю себе отчет, что любую даже самую совершенную программу можно обмануть. Конечно, предлагаемая мною автоматизированная программа отчета о состоянии преступности сама по себе работать не будет. Очень многое, если не все, будет зависеть от людей, которые должны не только накапливать информацию, но и грамотно и умело ее анализировать. Я думаю, что настало время всерьез подумать о создании специальной службы, ответственной за сбор и анализ статистической информации о преступности. Назвать такую службу можно, например, «Бюро криминальной регистрации», а центральный офис — «Комитет криминальной регистрации». Люди, работающие в этом бюро, должны уметь сопоставлять статистические данные с социологическими опросами, которые они же еще дополнительно должны проводить. Они должны владеть навыками криминологического анализа преступности и соответствующими методами, которых насчитывается несколько десятков. Кроме того, они должны быть программистами.

Таким образом, аналитические данные о состоянии преступности и лицах, совершивших преступления, будут использоваться в практической и научной деятельности. Тогда разрыв между наукой и практикой заметно сократится. Наоборот, будет круговорот — практика будет работать на науку, а наука на практику.

Проблема заключается в том, что на сегодняшний день, насколько мне известно, таких специалистов у нас нет. Очевидно, что одна из главнейших задач будет заключается в одновременной подготовке автоматизированной программы и специалистов, ответственных, как за ее работу, так и за анализ собранных сведений. Это важно еще и потому, что количество зарегистрированных преступлений должно выражать социальный заказ на борьбу с преступностью.

30 марта 1998 года был издан Указ Президента РФ «О разработке единой государственной системы регистрации и учета преступлений» № 328. Согласно указу должен быть подготовлен закон «О единой государственной системе регистрации и учета преступлений». Цель — обеспечение единообразия государственной статистической отчетности о состоянии преступности, результатах борьбы с ней и работе следственного аппарата. Однако разработка государственной статистики вновь поручается МВД, прокуратуре, ФСБ и Минюсту. Нет ни слова о задачах построения автоматизированной системы. Представляется, что назрела потребность активно включиться в разработку нормативных положений, касающихся создания и правильного функционирования системы государственного отчета о состоянии преступности в стране.

^* Проректор по научной работе Московской государственной юридической академии, профессор кафедры криминологии, психологии и уголовно-исполнительного права, доктор юридических наук, профессор.

¹ Скоромников К.С. Существующая система учета преступлений и раскрытия их нуждается в кардинальной реформе // Государство и право. 2000. № 1. С. 108.

² Гряинов К.К., Овчинский В.С., Кондратюк Л.В. Указ. работа. С. 17.