О проблемах законодательного регулирования деятельности в сфере информационных технологий и связи

Чтобы в полной мере реализовать потенциал развития отрасли информационных технологий и связи, наверное, необходимо оценить ее роль в жизни Российского государства и общества. Для граждан России информационно-коммуникационные технологии (далее ИКТ) — это условие обеспечения равных возможностей в доступе к информации, к знаниям, накопленным как государством, так и ее субъектами. Для российской экономики ИКТ — не просто отрасль, растущая рекордными темпами а без преувеличения — флагман модернизации страны, преодоления зависимости от сырьевых отраслей. Для Российского государства это важнейшее средство обеспечения единства страны, возможность связать воедино ее огромную территорию, а также повысить эффективность государственного управления.

В 2000 году была одобрена концепция развития рынка телекоммуникационных услуг в РФ до 2010 года. Вспомним, что четыре года назад было немало скептиков, считавших, что наши прогнозы чрезмерно оптимистичны. Однако рынок развивался чрезвычайно бурно и по некоторым сегментам признан международными экспертами самым быстро развивающимся в мире. За прошедшие три года отрасль росла в три раза быстрее, чем российская экономика в целом, и почти в четыре раза быстрее, чем аналогичные отрасли в США и в Западной Европе. В 2000 году мы ориентировались на привлечение в отрасль за 10 лет, т.е. до 2010 года, порядка 33 миллиардов долларов США, однако лишь в 2004 году в отрасль пришло 4 миллиарда долларов США отечественных инвестиций и 1,3 миллиарда долларов США зарубежных инвестиций. Они приносят довольно существенную отдачу. Доходы от услуг связи в 2004 году выросли в 3,7 раза по сравнению с 2000 годом.

Наиболее динамично развивается рынок услуг подвижной связи. В 2000 году мы планировали, что к началу 2005 года рост числа абонентов подвижной связи вырастет с 3 до 9 миллионов, однако на 1 марта 2005 года их число составляет 80 миллионов, почти вдвое больше, чем число абонентов фиксированной телефонной связи в нашей стране, а в Московском регионе проникновение подвижной связи составляет 106,7 процента.

Говоря об услугах Интернета, отрадно отметить, что число пользователей сети к концу прошлого года выросло до 18,5 миллиона. Это также втрое превышает прогнозные показатели концепции 2000 года.

Становится понятным, что столь бурное развитие отрасли не могло не породить целого ряда проблем, связанных с его законодательным регулированием. Информационные технологии развиваются семимильными шагами и понятно, что многие правовые нормы либо устаревают, либо просто не дают ответа на возникающие вопросы.

Так, Федеральные законы "Об информации, информатизации и защите информации", "О средствах массовой информации", "О рекламе" приняты были более 10 лет назад. За это время возникла потребность приведения их в соответствие как с законодательством, так и с реалиями современного этапа развития информационных технологий.

Требуется более точное описание понятия информации как отдельного объекта гражданских прав, определение прав и обязанностей обладателя информацией и пользователя информационных систем и информационно-телекоммуникационных сетей. Кроме того, необходимо поставить правовые барьеры антиобщественным явлениям при использовании новых технологий. Без этого ни государство, ни бизнес, ни общество не получат адекватного и равного доступа к информации и информационным услугам. В рамках этой же работы мы должны провести обновление Федерального закона "Об электронной цифровой подписи", гармонизировав российское законодательство с мировой практикой. Безусловно, необходима и корректировка Федерального закона "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд для обеспечения возможности проведения электронных торгов".

Новыми для государственного регулирования стали вопросы, связанные с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, и в частности глобальной сети Интернет. Для этого необходимо, в частности, раскрыть правовые аспекты использования современных технологий для дистанционного предоставления социально значимых услуг, таких, как образовательные, медицинские, юридические. Назрел вопрос правового определения электронных средств массовой информации, распространяемых через Интернет. Кроме того, необходима легализация средств борьбы с распространением незапрошенной информации, с так называемым спамом.

В 2003 году Федеральное Собрание РФ приняло Федеральный закон "О связи". Этот закон — краеугольный камень для всей работы отрасли. Половина статей закона впервые были прописаны как нормы прямого действия, которые уже работают сегодня в полном объеме. Однако для реализации отсылочных норм Правительству РФ требовалось принять 39 нормативно-правовых актов, из которых на сегодняшний день принято 30.

В отрасли достаточно много ставших очевидными и связанных с ее законодательным регулированием проблем, решение которых не требует изменения, внесения изменений в Закон "О связи". Хотелось бы обратить внимание на некоторые из этих положений. Сегодня одной из главных проблем законодательного регулирования отрасли является отсутствие гарантий недискриминационного доступа к инфраструктуре, наличию которых во всем мире уделяется большое внимание.

Например, пакетом директив Евросоюза Д19-Д22 на операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, налагаются требования о публичном характере отношений, возникающих при предоставлении ими в аренду сооружений связи, а также обязательство по предоставлению в пользование другим операторам оптических волокон в кабелях связи.

Мининформсвязи РФ возлагало в этой сфере большие надежды на разрабатываемый Федеральной антимонопольной службой РФ законопроект "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности". Однако в представленном его варианте не содержится положений, позволяющих решить указанную проблему. Более того, представленная редакция законопроекта оставляет без решения и такую проблему, как безосновательное включение предприятий телекоммуникационного сектора в реестр предприятий, занимающих доминирующее положение. Кажущийся очевидным вывод о необходимости уточнения подхода к определению границ товарного рынка почему-то не принимается во внимание разработчиками законопроекта. Все это значительно сдерживает наши усилия по либерализации рынка услуг связи в целом и демонополизации рынка услуг дальней связи в частности.

Приведу только один пример. Задачей, сложившейся к настоящему времени системы государственного регулирования тарифов на услуги общедоступной электрической связи является недопущение использования оператором связи своего монопольного положения на рынке и обеспечение социально приемлемого уровня цен на услуги связи.

Применение механизмов государственного регулирования приводит к значительным финансовым потерям у регулируемых операторов связи, искусственному сдерживанию их инициативы. И уже по факту привело к невозможности работы операторов, входящих в холдинг "Связьинвест", на самом высокодоходном корпоративном сегменте рынка.

В то же время компенсация убытков, не говоря уже о компенсации упущенной выгоды, как не было, так и нет. Запущенный в этом году механизм предоставления населению универсальных услуг связи с точки зрения государственного регулирования цен решает в числе прочих те же самые задачи по обеспечению доступности для населения услуг связи и соблюдению социально приемлемого уровня цен на них.

При этом государство четко определило механизм формирования фондов универсального обслуживания, средства которого обеспечат не только компенсацию убытков операторов связи, это оказание... услуг, но и обеспечат гарантированное получение операторами среднеотраслевой нормы прибыли. Одновременное применение обоих механизмов регулирования не может не рассматриваться Мининформсвязи РФ как одна из серьезнейших проблем законодательного регулирования отрасли.

Вопрос, который всегда стоял перед отраслевым регулированием и который актуален и сегодня, это вопрос определения приемлемого уровня адресности регулирования. Сложность формулировки можно пояснить простым примером. Сколько видов лицензий на оказание услуг связи необходимо иметь в утверждаемом правительством перечне? С одной стороны, их количество может быть равно пяти вместо нынешних двадцати, и, например, на таксофонную связь не нужно будет получать отдельной лицензии. Тем самым количество бюрократической работы и, что более важно, количество проверок лицензионной деятельности операторов существенно сократится. Но с другой стороны, это приведет к тому, что крупный диверсифицированный оператор связи, оказывающий на основании единственной лицензии услуги фиксированной телефонной связи или услуги подвижной связи или предоставляющий в пользование каналы связи, вынужден будет прекратить свое существование в случае, например, нарушения им требований по составу информации, размещаемой на таксофонных картах. Органы надзора обязаны будут во исполнение положений закона "О связи" изъять такую единую лицензию вместо того, чтобы ограничиться изъятием только той лицензии на оказание услуг, например, таксофонной связи.

Не менее важным является вопрос определения приемлемого уровня технологической нейтральности отраслевого регулирования. Абсолютно технологически нейтральное регулирование предполагает, что независимо от выбранных оператором связи для оказания одних и тех же услуг связи технологий требования к его деятельности предъявляются одинаковые. Такой подход обеспечивает максимальную защиту прав потребителей и инвестиций операторов.

Другой проблемой является проблема законодательного регулирования распределения и использования ограниченных ресурсов. В данной отрасли к ним относятся ресурсы нумерации и радиочастотный спектр. Здесь, к сожалению, государство не до конца определилось с моделью регулирования. До сих не удалось согласовать позицию ведомств по порядку проведения торгов на право обладания ограниченным ресурсом, проводить торги в форме аукциона или в форме конкурса. Последствия того или иного решения выходят далеко за рамки отрасли. Так, при проведении торгов в форме аукциона мы рискуем по американскому сценарию сформировать вторичный рынок ограниченных ресурсов и поставить непреодолимый барьер выхода на рынок для малого и среднего бизнеса. Вряд ли это соответствует интересам государства и задачам развития отрасли.

Говоря о проблемах законодательного регулирования, хотелось бы остановиться еще на проблеме, которая особенно ярко обозначилась во время недавних событий, связанных с отключением электроэнергии в ряде регионов Российской Федерации. Спустя несколько часов после отключения внешнего энергоснабжения многие абоненты остались и без телефонной связи. Проведенное предварительное расследование показало, что, в частности, в Москве значительное количество АТС не оборудованы автономными источниками электроэнергии, дизельными генераторами. Причиной тому формальные требования норм экологического контроля, делающие невозможным выполнение требований по гарантированному электропитанию объектов связи, в том числе и важнейших. В рамках исполнение поручения Правительства РФ о разработке плановых мероприятий по предотвращению подобных ситуаций Мининформсвязи РФ готовит предложения по изменению соответствующих нормативных правовых актов, которые бы устанавливали более жесткие требования к операторам по задействованию или по функционированию сетей вот в таких чрезвычайных ситуациях, как произошло в Москве.

Одной из самых сложных проблем регулирования рынка услуг связи является гармонизация национального законодательства с европейскими требованиями ВТО. Особое внимание хочу обратить на вопрос так называемого трансграничного оказания услуг связи, при котором иностранный оператор связи получает возможность оказывать в Российской Федерации услуги без наличия лицензии, выданной в России. Здесь выполнение взятых на себя международных обязательств может вступить в конфликт с выполнением задач по обеспечению национальной безопасности.

Если регулирование отрасли связи отнесено к исключительному ведению федеральных органов государственной власти, то, говоря об осуществляемом, в том числе на уровне законодательства субъектов Федерации, регулировании сферы информационных технологий, нельзя не отметить отсутствие системного подхода к принятию нормативных правовых актов.

Первым позитивным шагом стала разработка по инициативе Мининформсвязи РФ концепции развития правового регулирования в сфере ИКТ, в которой нашли отражение основы государственного регулирования ИКТ-сектора на современном этапе. Мы рассчитываем, что для совместной работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти основными направлениями совершенствования нормативной правовой базы в сфере использования информационных технологий должны стать:

систематизация и унификация терминологии, употребляемой в действующих и разрабатываемых нормативных актах (особого внимания требует понятия "информационные технологии", "информационная система", "информационное общество", "информационная услуга", "электронная торговля");

принятие нормативных правовых актов, закрепляющих право на информацию о деятельности органов власти субъектов Российской Федерации. Следует определить также понятие "официальная информация", а также дать перечень информации, которую органы власти субъектов Российской Федерации обязаны делать публичной, доступной, уточнить правовой статус производителей, держателей и обладателей официальной информации, определить их обязанности по организации хранения официальной информации и доступа к ней;

принятие нормативных актов, регулирующих электронный документооборот в органах государственной власти субъектов Российской Федерации;

реализация в регионах системы универсального обслуживания, предусматривающая установку таксофонов в каждом поселении и не менее одного пункта коллективного доступа к сети Интернет в поселении с численностью населения более 500 человек. К решению данной задачи, безусловно, будут привлечены органы местного самоуправления, муниципальных образований и каждого субъекта Федерации. В градостроительных планах развития поселений целесообразно предусматривать места для размещения пунктов коллективного доступа к сети Интернет и таксофоны универсального обслуживания. Но уже сейчас при определении мест размещения ПКД и таксофонов должны учитываться требования по недоступности для пользователей, возможность организации охраны и предотвращения фактов вандализма, обеспечения резервирования энергопитания. Немаловажное значение приобретает для операторов связи и стоимость арендомест, использованных для размещения оборудования связи, которое будет задействовано при оказании универсальных услуг.

В целом высокий уровень развития отрасли характеризуется не отсутствием проблем законодательного регулирования, а, наоборот, готовностью всех вовлеченных в диалог сторон совместно решать эти проблемы.

* Заместитель министра информационных технологий и связи Российской Федерации.